استجابة لدعوة مكتب المفوض السامي لحقوق الإنسان للمساهمة في تقريره حول استخدام التدابير الإدارية في مكافحة الإرهاب، والذي سيقوم بتقديمه إلى مجلس حقوق الإنسان خلال دورته السابعة والخمسين، تقدّم “سوريون من أجل الحقيقة والعدالة” هذه الورقة للإجابة على بعض أسئلة المفوضية السامية لحقوق الإنسان المتعلقة بتطبيق التدابير الإدارية في سوريا في سياق “مكافحة الإرهاب”. وتركز “سوريون” خلال ذلك على تدبيرَين –على سبيل المثال لا الحصر– وهما (1) فرض الموافقات الأمنية والحصانة من المساءلة؛ و(2) الحجز على الأموال المنقولة وغير المنقولة.
توضح “سوريون” من خلال هذين المثالَين الإطار التنظيمي المستخدم لتنفيذ التدابير الإدارية في مكافحة الإرهاب، وانتهاك هذه التدابير لحقوق الإنسان وحرياته الأساسية، مع غياب أي التزام بضمان المساءلة والوصول إلى سبل الانتصاف فيما يتعلق بالانتهاكات الناجمة عن استخدام التدابير الإدارية المذكورة.
أولاً: الحجز على الأموال المنقولة وغير المنقولة:
بتاريخ 16 أيلول/سبتمبر 2012 صدر المرسوم التشريعي رقم 63 ليعطي في المادة الأولى منه سلطات الضابطة العدلية الحقّ في معرض التحقيقات التي تجريها بشأن الجرائم الواقعة على أمن الدولة الداخلي أو الخارجي، والجرائم الواردة في قانون مكافحة الإرهاب رقم 19 لعام 2012،[1] في أن تطلب خطياً إلى وزير المالية اتخاذ الإجراءات التحفظية اللازمة على الأموال المنقولة وغير المنقولة العائدة للمتهم. كما نصت على أن للنيابة العامة وقاضي التحقيق أثناء النظر في الدعوى، اتخاذ هذه الإجراءات في مواجهة المتهم، أو المدّعى عليه، بما في ذلك المنع من السفر وذلك إلى حين البت في الدعوى بحكم قضائي مكتسب الدرجة القطعية.
بناءً على هذا المرسوم، يمكن للضابطة العدلية حجز أموال المتهمين بمجرد توجيه التهم إليهم وقبل ثبوتها عليهم. كما للنائب العام وقاضي التحقيق الحقّ بالحجز الاحتياطي[2] على عقارات المتهم قبل صدور القرار القضائي المبرم بحقه. مما يشير إلى أن هذا الإجراء قد تمّ اتخاذه بحق آلاف المتهمين المحالين إلى محكمة مكافحة الإرهاب[3] بصرف النظر عن التهمة الموجهة إليهم أو الحكم الذي سيصدر بحقهم.
ينبغي التأكيد على أن القوانين والتدابير المحلية يجب ألا تكون مبرراً لعدم تنفيذ الدولة التزاماتها بموجب معاهدة ما.[4] إن حرمان الأفراد من حقهم في عقاراتهم –ومنها وحدات السكن والأرض– على أساس تدابير ترقى لتكون إكراهية، يخالف واجب الدولة وفقاً للعهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية الذي يقتضي أن تستخدم الدولة جميع السبل المناسبة، بما فيها اعتماد تدابير تشريعية، لتعزيز جميع الحقوق التي يحميها العهد، ومن ذلك التدابير التي توفر لشاغلي المساكن والأراضي أكبر قدر ممكن من الضمان لشغلها.[5]
كما أن تدابير الحجز على الأموال والملكية التي لا يمكن إنهاؤها إلا بعد صدور حكم قضائي نهائي بخصوص القضية التي لا ترتبط مباشرة بالحقوق التي يُحرم منها الأفراد –الملكية– تعتبر بحد ذاتها حرماناً لهؤلاء الأشخاص من حقهم في الوصول إلى سبل الانتصاف الفعال[6] المتعلقة بتلك الحقوق التي لا يمكن تبرير حرمانهم منها بناءً على تدابير ليست ذات صلة وهي الجرائم الواردة في قانون مكافحة الإرهاب رقم 19 لعام 2012.
ينتهك المرسوم رقم 63 لعام 2012 حق الملكية لجميع المتهمين أمام محكمة مكافحة الإرهاب، وهو حقٌ منصوصٌ عليه في الدستور السوري النافذ لعام 2012، ويخرق مبدأ فصل السلطات المنصوص عليه أيضاً في الدستور ويشكل تعدّياً على أعمال السلطة القضائية، علماً أن الجرائم الواقعة ضمن إطار أمن الدولة والإرهاب تحمل تأويلاً فضفاضاً وغير محدد بشكل صريح في القانون.[7]
بالإضافة إلى العيوب الجوهرية في هذا المرسوم، وعدم احترامه للإجراءات الواجبة حيث أنه لا يسمح باستئناف القرار الإداري ولا يتم إعلام الأشخاص بإدراج أسمائهم على لائحة “الإرهابيين”، يعتبر المرسوم عقاباً جماعياً ليس فقط للأشخاص المدرَجين تعسفاً على اللائحة، بل يمتد ليشمل أسرهم عبر تجميد أموالها المنقولة وغير المنقولة، طالما أن هذه التدابير، بغض النظر إذا كانت جنائية أو عقابية أو إدارية، تستهدف مجموعة من الأشخاص كنوع من الانتقام لفعل مزعوم قام به شخص يُعتبر فرداً من هذه المجموعة،[8] وهو ما يحظره قانون حقوق الإنسان والقانون الإنساني الدولي.[9]
رغم أنه من الواجب أن تمتثل جميع جوانب ممارسات الأمن القومي، بما في ذلك تلك التي تهدف إلى مكافحة الإرهاب، للقانون الدولي لحقوق الإنسان، وألا تُستخدم عملية منع الإرهاب ومكافحته لخنق المعارضة السياسية السلمية أو استخدامها كأساس لمقاضاة الأفراد المنخرطين في التعبير والمناصرة السلميين، تستمر الحكومة السورية باستخدام قانون مكافحة الإرهاب، والقوانين والمراسيم المنبثقة عنه والمرتبطة به –ومنها المرسوم رقم 63 لعام 2012– ضد المدافعين عن حقوق الإنسان وغيرهم من النشطاء والمعارضين للحكومة بتهمة الإرهاب أو مساعدة الإرهابيين دون ضمانات بمحاكمة عادلة بما يخالف المادتين رقم 10 و11 من الإعلان العالمي لحقوق الإنسان والمادة رقم 14 من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية.
ومن الجدير بالذكر أن المرسوم رقم 63 المذكور آنفاً ليس التدبير الوحيد الذي تستخدمه الحكومة السورية للحجز على الأموال بحجة مكافحة الإرهاب، ففي مثال آخر (وليس على سبيل الحصر)، نشرت وزارة المالية بتاريخ 24 تشرين الثاني/نوفمبر 2021 بياناً يوضح جواز إلقاء الحجز الاحتياطي على حسابات وموجودات المودعين لدى المؤسسات المالية بحجة حماية المال العام أو القوانين والأنظمة النافذة المتعلقة بمكافحة غسل الأموال و”تمويل الإرهاب”.
وبذلك تكون الوزارة قد بررت حالات إلقاء الحجز الاحتياطي الإداري من قبل وزير المالية على حسابات وموجودات المودعين لدى المؤسسات المالية، خارج إطار الإجراءات القضائية وخلافاً للدستور، وكل ذلك بحجة “مكافحة الإرهاب”.[10]
ثانياً: الموافقات الأمنية والحصانة من المساءلة:
في تقريرها الصادر في شباط/فبراير 2020، أعربت المقررة الخاصة المعنية بتعزيز وحماية حقوق الإنسان والحريات الأساسية في سياق مكافحة الإرهاب عن قلقها العميق إزاء زيادة التركيز التنظيمي على ما يسمى بفضاء “ما قبل الإجرام” أو بشكل أدق “ما قبل الإرهاب”، والذي يجرم الحقوق المحمية بشكل مشروع بموجب القوانين الدولية والمحلية، ويزعزع استقرار المبادئ الأساسية المتمثلة في سيادة القانون بما في ذلك اليقين القانوني، والتناسبية وعدم التمييز، ويجعل الجماعات والأفراد “مشتبهاً بهم”.
وأضافت المقررة أن هذه الممارسات التنظيمية، قد انتقلت من المعاقبة على أفعال الأفراد إلى استباق تلك الأفعال، في موجة من العقوبات الجنائية الاستباقية المدعومة والموسع نطاقها بعملية تنظيم متعددة الأبعاد للجوانب الاجتماعية والإدارية. وبحسب المقررة فقد تحولت بعض البلدان نحو زيادة استخدام التدابير الإدارية لتكون هي الأساس القانوني القاعدي لإدارة ومنع الإرهاب واستحداث مراجعة قضائية لاحقة بدلاً من المراجعة القضائية المسبقة، بما يترتب على ذلك من عواقب وخيمة على حماية الحقوق الفردية.
ينطبق ما سبق على الوضع في سوريا حيث بدأ العمل بالموافقات الأمنية بعد سيطرة حزب البعث العربي الاشتراكي على مقاليد السلطة عام 1963، لكن استخدامها ازداد بعد سيطرة الرئيس حافظ الأسد على الحكم عام 1970، وصدور دستور عام 1973، وهيمنة السلطة التنفيذية على السلطتين التشريعية والقضائية. وبحجة التصدي لجماعة الإخوان المسلمين المحظورة في ثمانينيات القرن الماضي، أصبحت الموافقة الأمنية شرطاً لإتمام الكثير من المعاملات المدنية كالتوظيف والسفر وغيرها من الأنشطة المدنية والثقافية.[11]
منذ بداية الحراك في سوريا عام 2011، وقائمة الحالات التي تحتاج إلى موافقة أمنية تطول، حتى باتت تضم شتى نواحي الحياة تقريباً، فأصبح لزاماً على المواطن السوري اليوم أن يحصل على موافقة أمنية إن رغب ببيع أو شراء أو استئجار شقة، أو إن أراد ترخيص مؤسسة اقتصادية، أو الحصول على جواز سفر أو شهادة جامعية.
وتحمل هذه الموافقة عدة تسميات منها “الموافقة الأمنية” و”الدراسة الأمنية”، وبغض النظر عن التسمية المستخدمة فهي تعني قيام فرع أو عدة أفرع أمنية بالتقصي عن صاحب معاملة ما، حيث يكون قرار إعطاء الموافقة أو التصريح قائم على “سجل” صاحب المعاملة لدى هذه الأجهزة، وتشكل هذه الموافقة أداة للابتزاز والارتزاق، خاصة مع وجود قضاء غير مستقل خاضع للسلطة التنفيذية، ومحاكم استثنائية تُقاد من قبل السلطات الأمنية، كمحكمة مكافحة الإرهاب.[12]
إن التدخل الأمني في الحياة اليومية للمواطن مقنن بعدّة قوانين، ونذكر على سبيل المثال القانون رقم 41 لعام 2004 وتعديلاته، الذي ينص على عدم جواز إنشاء أو نقل أو تعديل أو اكتساب أي حق عيني عقاري على أرض كائنة في منطقة حدودية إلا بترخيص مسبق (الموافقة الأمنية).[13] أي أن شراء العقارات وبيعها ورهنها وحيازتها والانتفاع بها أمور معلقة على شرط الحصول على الموافقة الأمنية.
لا يقتصر التدخل الأمني على القوانين، بل هناك عدة تعاميم صادرة عن رئاسة مجلس الوزراء وبعض الوزارات جعلت الحصول على الموافقات الأمنية شرطاً لتيسير أمور المواطنين الحياتية. لعل أكثرها شهرة التعميم رقم 30 الصادر بتاريخ 16 أيلول/سبتمبر 2021 عن وزارة العدل، والذي أثر سلباً وبشكل كبير على حقوق السوريين/ات ولا سيما المعتقلين والمختفين قسرياً والمهجرين منهم، حيث نصّ على ضرورة الحصول على الموافقات الأمنية كشرط جوهري ومسبق للبدء بإجراءات استصدار وكالات عن الغائب أو المفقود، بما ينتهك حقوق ذوي المفقودين والغائبين ويخالف القانون السوري ودستور عام 2012.[14] علماً أن وزارة العدل قد صرحت في التعميم أن أحد أسباب إصداره هو “أنّ الشخص المدعى بفقدانه أو غيابه ملاحقاً بجرائم خطيرة”.
أيضاً من بين هذه التعاميم، تعميم رئاسة مجلس الوزراء رقم 4554 بتاريخ 4 آب/أغسطس 2015، الموجه إلى وزارة الإدارة المحلية، والذي نص على ضرورة إضافة البيوع العقارية وعمليات إيجار وفراغ المنازل والمحلات إلى القضايا التي تستوجب الحصول على موافقة أمنية مسبقة من الجهات المختصة (الأجهزة الأمنية) بحجة منع شراء العقارات أو استئجارها من قبل “الإرهابيين” واتخاذها كمقرات لهم. جاء ذلك رغم وجود النص القانوني الصريح الذي ربط اكتساب ونقل الحقوق العينية العقارية بتسجيلها في السجل العقاري فقط، حيث أن كل من اكتسب عقاراً بالإرث، أو بنزع الملكية، أو بحكم قضائي، يكون مالكاً له قبل تسجيله. على أن أثر هذا الاكتساب لا يبدأ إلا اعتباراً من التسجيل.[15] وعليه، فقد أعطى القانون وثائق السجل العقاري قوة ثبوتية مطلقة، باعتبارها اعترافاً رسمياً بملكية المالك للعقار، إلا أن هذه القوة الثبوتية قد انتُقصت بسبب الموافقات الأمنية.
ينبغي أن تخضع جميع الممارسات والسياسات الوطنية الهادفة لمنع ومكافحة الإرهاب لإطار قانوني واضح يحترم متطلبات حقوق الإنسان، وأن يخضع للرقابة والتقييم بشكل دوري ومستقل، وأن تكون تلك التدابير والقرارات قابلة للطعن بها أمام قضاء نزيه ومستقل، كذلك يجب عدم التغاضي عن أي انتهاكات يمارسها العاملون على تطبيق هذه الممارسات والسياسات، وهو ما يفتقر له الحال في سوريا حيث تم تكريس القانون لضمان سلطة الأجهزة الأمنية وعدم محاسبتها على الأخطاء والانتهاكات التي ترتكبها في سياق “مكافحتها للإرهاب”.
ولعل خير دليل على ذلك، هو تمتع بعض الجهات التي تمارس مهام الضابطة العدلية وعناصرها بالحصانة من رقابة القضاء. فبحسب مرسوم إحداث إدارة أمن الدولة رقم 14 لعام 1969 لا يمكن تحريك الدعوى العامة بحق عناصر الأمن والمخابرات إلا بموجب إذن يمنح من قبل مدير إدارة أمن الدولة.[16]
كذلك لا يمكن ملاحقة ضباط وصف ضباط وأفراد قوى الأمن الداخلي وعناصر شعبة الأمن السياسي وعناصر الضابطة الجمركية إلا بموجب أمر ملاحقة يصدر بقرار من القيادة العامة للجيش والقوات المسلحة.[17]
هذا ويتمتع عناصر الجيش وضباطه بالحصانة من الملاحقة القضائية إلا إذا أمر بها القائد العام للجيش والقوات المسلحة.[18] وفي هذه الحصانة انتهاك جليّ لحقّي المساواة أمام القانون والمساواة أمام القضاء، وهو ما يساهم في ترسيخ الإفلات من العقاب وضياع الحقوق.
وعطفاً على ما ورد في تقرير المقررة الخاصة المعنية بتعزيز وحماية حقوق الإنسان والحريات الأساسية في سياق مكافحة الإرهاب فيما يتعلق باتباع النهج الاستباقي في فرض قيود على تمتع الأفراد بحقوقهم وحرياتهم الأساسية المصانة في الصكوك الدولية لحقوق الإنسان بذريعة مكافحة الإرهاب، يجب التأكيد على أن صلاحية الدول في فرض تلك القيود خاضع للشروط الواردة في المادة الرابعة من العهد الدولي للحقوق المدنية والسياسية.
إن أية قيود يجوز للدولة أن تفرضها يجب أن تكون في سياق حالات الطوارئ المعلن عنها رسمياً باعتبارها وضعاً استثنائياً ومؤقتاً يرقى ليشكل تهديداً لحياة الأمة. أية تدابير وإجراءات تقييدية للحقوق يجب أن تكون محدودة بشكل صارم للضرورات المفروضة بسبب الوضع القائم وبشكل متناسب.[19]
بالإضافة إلى أن سوريا قد أعلنت إلغاء حالة الطوارئ بشكل رسمي عام 2011، فإن فرض تدابير تقيّد طيفاً واسعاً من الحقوق من خلال فرض تدابير اشتراطية على الأفراد ليتمكنوا من التمتع بها لا يمكن اعتباره تقييداً مشروعاً حسب متطلبات المادة الرابعة من العهد. إن الافتراض المسبق من قبل الدولة أن جميع السكان يشكلون تهديداً “إرهابياً” لا يمكن قبول اعتباره أنه خطر يهدد حياة الأمة يجيز للدولة اتخاذ مثل هذه التدابير التقييدية. وعلى افتراض أن الدولة قادرة فعلاً على إثبات تهديد “إرهابي” يهدد حياة الأمة، فما زالت ملزمة بأن تكون أية تدابير تقييدية متناسبة مع ذلك التهديد المزعوم وتفضي إلى معالجة الأسباب التي اضطرت الدولة لفرض تلك التدابير في المقام الأول. إن استمرار سياسة الموافقات الأمنية المسبقة على كافة مناحي حياة المواطنين لعقود طويلة لا يمكن اعتباره تدبيراً متناسباً يساهم فعلاً في القضاء على أسباب التهديد. يجب أن تكون أية تدابير تقييدية مؤقتة، بمعنى أنها بالفعل فعالة في معالجة أسباب التهديد وتؤدي إلى تمتع السكان بحقوقهم.
_____________________________________________________________________________________________________________________________________
[1] كذلك تنص المادة رقم 11 من هذا القانون على أن للنائب العام المختص أو لمن يفوضه أن يأمر بتجميد الأموال المنقولة وغير المنقولة لكل من يرتكب إحدى الجرائم المتعلقة بتمويل الأعمال الإرهابية أو ارتكاب إحدى الجرائم المنصوص عليها في هذا القانون إذا كانت هناك دلائل كافية على ذلك ضماناً لحقوق الدولة والمتضررين.
[2] المقصود بالحجز الاحتياطي الإجراء القانوني الاحترازي الذي يتيح للجهات القضائية المخولة بموجب القوانين النافذة من وضع الأموال والموجودات المنقولة وغير المنقولة للمحجوز عليه؛ منها على سبيل المثال (الأموال، العقارات، السيارات، حصص أو أسهم في شركات، الخ) تحت سلطة القضاء مؤقتاً، وذلك لمنع المحجوز عليه من تهريب أمواله لحين صدور حكم قضائي قطعي.
[3] تم إحداث محكمة مكافحة الإرهاب بالقانون رقم 22 لعام 2012 وبحسب القانون، تختص المحكمة بالنظر في جرائم الإرهاب وفي الجرائم التي تحال إليها من قبل النيابة العامة الخاصة بالمحكمة. ولا تنظر بالحقوق والتعويضات المترتبة عن الأضرار الناتجة عن الجرائم في الدعاوى التي تفصل بها. ولا تتقيد بالأصول المنصوص عليها في التشريعات النافذة وذلك في جميع أدوار وإجراءات الملاحقة والمحاكمة. لا تطبق هذه المحكمة أي من معايير المحاكمة العادلة وتنتهك حقوق الإنسان الأساسية وحريته. للمزيد من المعلومات انظر تقرير مركز توثيق الانتهاكات في سوريا. محكمة الإرهاب، أداة تنفيذ جرائم حرب. نيسان/أبريل 2015.
[4] اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات، المادة رقم 27. آخر زيارة للرابط بتاريخ 29 آذار/مارس 2024
[5] اللجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، التعليق العام رقم 7: الحق في السكن الملائم (المادة 11(1) من العهد): حالات إخلاء المساكن بالإكراه، 16 أيار/مايو 1997، الفقرة 9.
[6] الإعلان العالمي لحقوق الإنسان، المادة 8؛ العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية، المادة 2(3). انظر أيضاً: اللجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، التعليق العام رقم 9: التطبيق المحلي للعهد، E/C.12/1998/24، بتاريخ 3 كانون الأول/ديسمبر 1198، الفقرة 3.
[7] هيومان رايتس واتش. سوريا– استخدام محكمة مكافحة الإرهاب لخنق المعارضة. 25 حزيران/يونيو 2013. آخر زيارة للرابط بتاريخ 19 آذار/مارس 2024
[8] اللجنة الدولية للصليب الأحمر. العقاب الجماعي. (متاح باللغة الانكليزية Collective punishments). آخر زيارة للرابط بتاريخ 29 آذار/مارس 2024
[9] هيومان رايتس واتش. سوريا: مصادرة أصول أُسر المشتبه بهم. 16 تموز/يوليو 2019. آخر زيارة للرابط بتاريخ 19 آذار/مارس 2024
[10] للمزيد من المعلومات انظر تقرير سوريون من أجل الحقيقة والعدالة. سوريا: قوانين تسمح لوزارة المالية بحجز ومصادرة أملاك السوريين/ات. 10 شباط/فبراير 2022. آخر زيارة للرابط بتاريخ 19 آذار/مارس 2024
[11] صرح الرئيس السوري بشار الأسد في خطاب ألقاه في 20 حزيران/يونيو 2011، بأن الموافقات الأمنية آلية اتبعت عمداً “منذ ثلاثة عقود” من قبل السلطات السورية، ووصفها بأنها “ظلم” يتم “توظيفه” في “قضايا مختلفة”. وأضاف “هناك نقاط كثيرة طرحت. على سبيل المثال هناك أشياء متراكمة منذ ثلاثة عقود، منذ مرحلة الصدام مع الإخوان المسلمين، تلك المرحلة السوداء في الثمانينات؛ ما زال البعض، أجيال جديدة، تدفع ثمن تلك المرحلة. عدم توظيف عدم إعطاء موافقات أمنية لقضايا مختلفة… طبعاً بدأنا بحل هذا النوع من المشاكل… لا يجوز أن نعيش بعد أكثر من ثلاثة عقود في مرحلة سوداء. هذه قضايا تتعلق بالعدالة وبالظلم يشعر بها كل مواطن…”.
[12] سوريون من أجل الحقيقة والعدالة. سوريا: الموافقات الأمنية أدوات الأجهزة الأمنية في قمع وابتزاز المواطنين 5 كانون الثاني/يناير 2023.
[13] المادة رقم 1 من القانون رقم 41 لعام 2004 وتعديلاته
[14] سوريون من أجل الحقيقة والعدالة. سوريا: تعميم من وزارة العدل يفرض “موافقات أمنية” لوكالات الغائب والمفقود. 22 تشرين الأول/أكتوبر 2021. آخر زيارة للرابط بتاريخ 21 آذار/مارس 2024
[15] المادة رقم 825(1)(3) من القانون المدني السوري الصادر بموجب المرسوم التشريعي رقم 84 لعام 1949
[16] المادة رقم 16 من مرسوم إحداث إدارة أمن الدولة رقم 14 لعام 1969
[17] المادة رقم 1 من المرسوم التشريعي رقم 64 لعام 2008
[18] المادة رقم 53 من قانون العقوبات وأصول المحاكمات العسكرية الصادر بموجب المرسوم التشريعي رقم 61 لعام 1950
[19] اللجنة المعنية بحقوق الإنسان. التعليق العام رقم 29: حالات الطوارئ المادة 4. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11. بتاريخ 31 أغسطس/آب 2001. الفقرتان 2 و4. آخر زيارة للرابط بتاريخ 29 آذار/مارس 2024